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對於 《文化遺產保護法》 法案的意見
我城社區規劃合作社
前言
自2005年澳門歷史城區成功申報聯合國世界文化遺產，引發保護東望洋燈塔行動開始，一連串的保育浪潮，社會期望本澳的文化遺產﹝不只世界文化遺產及現行的法定文物﹞應當得到一個法定的、全面的保障，所保障的不止於是建築、文化及景觀，而是保障我們及子孫後代追求文化永續的機會。
對於一座文化城市，尤其作為世遺城市，保存文化景觀及推進文化永續發展，應是社會的共同願望。歷時多年，文化遺產保護法漫長的草擬工作，步入最終立法會審議的階段，距離真正成為法律只有一步之遙。
在過去，由於法律的滯後，很多舊區的具一定文化價值的建築物，未真正等到保護便已倒下，因此，《文化遺產保護法》法案﹝下稱法案﹞的到來，意義非凡，誠然可喜，文遺法將構成保護城市文化、景觀的一道防線。在這樣的社會背景下，文遺法的出台是必須而且急切的。
然而，在本法案之中，仍有一些問題需要釐清，以為本澳的文化遺產構築更堅實的保障。以下是我們的問題與建議。
一、 關於文化遺產委員會
根據法案第二章「文化遺產委員會」第十六條 「性質及目的」：「一、文化遺產委員會屬澳門特別行政區政府的諮詢機構，負責按本法律的規定，透過對交予其考慮的事項發表意見來促進文化遺產的保護。二、文化遺產委員會的組成、組織及運作，由行政法規規範。」
‧ 法案有關文化遺產委員會的產生
文化遺產委員會的工作，對於審定及評核文化遺產有直接的影響。而法案所牽涉的多元，包括古樹、建築、工程及文物修復及歷史等。因此文化遺產委員會的組成帶有兩種特性：跨學科性及專業性。建議在法案文本中綱要式的列出產生辦法、委員的遴選標準。
‧ 委員會的實際權限及職能
文化遺產委員會的實際職能及權限，目前只訂為諮詢機構，按照法案，這個委員會對於整個評定程序依然有舉足輕重的作用，影響公眾 ── 尤其被評定的文化遺產的擁有人之權利義務。因此，建議在法律中明確訂定主要職能和權限，以免將來出現爭議及混淆。
‧ 委員會運作的公開性及透明性
由於涉及公共利益，在文化遺產委員會的運作上，必須積極提昇當中公開性及透明性。包括：有關文化遺產委員會的會議必須考慮設置公開旁聽制度，並允許公眾查閱相關的會議紀錄等(其中公開旁聽及查閱紀錄不包括涉及依法保密的內容)。
二、 不動產類文化遺產的評定
根據法案第十九條至第二十六條
‧ 保護清單的更新及檢討機制
世界各地的法定受保護的不動產類文化遺產皆會因歲月的流轉、思維之改變而有所增補，法案中並未為評定不動產類文化遺產的清單訂出一個增補的年期。建議必須定期檢討清單的增補，增補的原因及理據應該詳細公開，並諮詢公眾意見。
‧ 公眾參與機制之欠缺
在法案中，評定不動產的程序啟動上沒有公眾參與的機制，法案中啟動權全在文化局、其他公共部門或財產所有人發起。2009年版的《文化遺產保護法》草案中，曾經有讓公眾發起程序的條文，未在現時的法案中被採用，法案亦未採用其他的條文以體現當中公眾參與的精神。
建議進一步完善評定不動產程序的公眾參與機制，配合前述的清單更新和檢討，定期收集公眾對清單增補之意見，並將意見製成提名名單，相關部門定期公佈公眾所提名之名單，並按其理據及急迫性從中進行篩選。以此體現公眾參與原則及提高評定機制的透明度。
‧ 缺乏足夠的申訴渠道及機制
評定不動產類文化遺產之結果，對該不動產的所有人的權利與義務產生重大影響，法案所訂之評定程序，缺乏明確的申訴渠道和機制。建議在評定有初步結果之後，給予不動產所有人申訴的機會。
三、 公開諮詢及公眾參與權利的保障
根據法案第五條、第二十三條、第四十四條、第五十四條
‧ 公開諮詢作為必要的程序
法案內所訂有關不動產列為文化遺產的相關條文中，根據法案第二十三條、第四十四、五十四條，皆列明為「可公開諮詢」或「倘有的公開資詢」，可見法案中公開諮詢在整個評定程序以及「澳門歷史城區」的管理計劃中，並未有強制性規定，除諮詢以外，亦無列明一般公眾可從何種渠道參與，將公眾的參與置於可有可無的位置上，與現時之社會發展潮流脫節，亦與法案第五條第六項之公眾參與原則背道而馳。
因此，建議將第二十三條及第五十四條關於公眾諮詢之內容，改為「必須公開諮詢」，將諮詢公眾列為強制程序，以確保市民之權利得以維護。
四、 與城市規劃之關係
根據法案第四十二條、第四十三條、第五十二條
‧ 與城市規劃相關法規之關係 法案第四十二條第一款「任何性質的城市規劃，均應遵守本法律在保護文化遺產方面的規定。」以此條文為據，執行文遺法的權限部門所作的相關規定可以凌駕於城市規劃，而按照文遺法第五十二的規定，在「澳門歷史城區」管理計劃的內容，比城市規劃中的詳細規劃的規定還要細緻，對私有產權的限制更大。而第四十三條之規定「為在緩衝區的周邊區域的建築、重建或擴建工程設定高度限」執行上若無明確定義「周邊區域」，以澳門空間範圍之有限，與涵蓋特區全境無異。這衍生出兩個問題：
1) 以文遺法凌駕於城規法，並不利於兩法執行部門的互為分工與制衡，尤其在城規法後於文遺法進入立法程序的現實情況之下。
2) 政府於2012年4月公布之《城市規劃法》草案及相關之公開訊息表明，該草案於公眾參與方面的保障高於文遺法法案，若他日兩法實行時，某些情況下文遺法優先於城規法之適用，就公眾參與的程序與程度寬嚴不一，公眾對規劃之知情與參與權利，將受到損害，造成灰色地帶，削弱公眾的監察。
五、 有關收購和徵收的課題
根據法案第九條、第十條、第四十條、第四十七條
‧ 對運用公帑取得私有財產的監察 法案第九條訂明「因採取文化遺產保護措施而導致依法取得的權利被限制時，申請所有權被徵收」，第四十條及第四十七條，訂明「收購被評定的不動產的優先權」及「收購和徵收」。可見在法案中，賦予執行部門權力使用公帑取得被評定的不動產的所有權，基於澳門《基本法》明確對私有財產權的保護，對於使用公帑取得私有財產的程序，尤其強制徵收，應當慎重。
鑑於取得私有不動產所有權涉私有產權保障及運用大量公帑，在平衡公眾和個人利益的前提下，其交易的過程又不可能完全透明的情況，建議有以下兩點：
1) 在試圖取得不動產的所有權之前，有權限的部門必須在經過充份的評估之後作出決定。
2) 在不動產的所有權被政府徵收或收購之後，必須向公眾公開交易金額及前述之評估，詳細說明其理據，以便公眾監督。
六、 文物影響評估的缺席
法案文本中並無列明任何有關文物影響評估的制度，以及相關的公開展示程序。文物影響評估之目的，是為了在進行規劃草擬的早期，已對其所引起的潛在影響作出充份的掌握及確認，以尋求其他可行的迴避方案或援解措施，從而盡量減低規劃的實施對於文化價值所帶來的影響。文物影響評估能為決策者提供科學的參考依據，另一方面也可讓社會在利害並陳的情況下對相關規劃/項目發表意見。因此，我們建議把文物影響評估列入法定程序之內，並需於公眾諮詢期內公開展示相關的報告。
結語
綜合上述建議，法案在文化遺產保護的公眾參與方面，不論是深度與廣度都存在不足，未能配合社會發展。另外，法案與城市規劃法規在功能上的分際，亦未明確。保護文化遺產的法律制度，雖然急待完善，然而，公眾的參與和監督以及對公權力的制衡，應為法案不可或缺的考慮。
全文完